ดูไปข้างหน้า เหมือนจะตีบตันมากยิ่งขึ้น

แม้ ว่าคงจะเป็นคำพูดที่เปรียบเปรย ไม่ใช่ว่าจะทำจริงๆ ก็เท่ากับเป็นการให้สัญญาณที่ค่อนข้างแรง เพราะก่อนหน้านั้น กระทรวงการคลังก็ปล่อยข่าวออกมาว่า อาจจะต้องดึงเงินก่อสร้างโรงงานยาสูบ 6.8 พันล้านบาท มาใช้ก่อน เหตุเพราะโครงการล่าช้า พร้อมๆ กับจะเอาเงินหวยบนดินจำนวน 1.7 หมื่นล้านบาทมาใช้ก่อน

ข่าว ดังกล่าวถ้าเป็นความจริง ก็เท่ากับว่า ทางกระทรวงการคลังกำลังวิตกว่ากระแสเงินสด หรือเงินคงคลัง น่าจะมีปัญหาอย่างหนัก เพราะรายรับจากภาษีอากรคงจะไม่เข้าเป้า และน่าจะเป็นปัญหารีบด่วนที่ต้องแก้ไข เพียงแต่ไม่บอกจำนวนตัวเลขว่า ปัญหาการขาดสภาพคล่องของกระทรวงการคลังนั้น มีมากน้อยเพียงใด

ข่าว อีกข่าวที่ทำให้กังวลใจก็คือ รัฐบาลประกาศว่า งบประมาณรายจ่ายในปี 2553 จะลดลงจากงบประมาณรายรับปี 2552 ประมาณ 2 แสนล้านบาท กล่าวคือ จะลดลงจาก 1.90 ล้านล้านบาท มาเป็นยอดงบประมาณรายจ่าย 1.70 ล้านบาท โดยยังมียอดขาดดุลงบประมาณ 3.5 แสนล้านบาท ซึ่งเท่ากับ 20 เปอร์เซ็นต์ของประมาณรายจ่าย

รายรับของรัฐบาล มีจำนวนเท่ากับรายจ่ายประจำของรัฐบาลพอดี ไม่มีเหลือใช้สำหรับการลงทุนเลย งบฯการลงทุนทั้งหมด มาจากเงินกู้ เงินกู้จากในประเทศนั้น มีจำนวนเต็มพิกัด คือเท่ากับร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย ส่วนที่เกินจากนี้ จะกู้จากต่างประเทศ เพราะงบประมาณรายจ่ายที่จ่ายจากการกู้ในบางประเทศ ไม่ต้องบรรจุไว้ใน พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่ายประจำปี

ถ้าข่าว นี้เป็นจริง ก็เท่ากับว่า ปีงบประมาณ 2553 ที่จะมาถึงนี้ เป็นปีแรกที่รัฐบาลจำต้องตั้งงบประมาณรายจ่าย ลดลงจากงบประมาณปีก่อน ซึ่งเราไม่เคยทำมาก่อน ในสมัยก่อนอย่างมาก เราก็มีแต่การตั้งงบประมาณรายจ่ายเท่าเดิม หรือ “zero growth budget” ไม่ยอมให้มีการตั้งงบประมาณรายจ่ายลดลง หรือ “negative growth budget” โดยพยายามหารายได้ให้มากขึ้น เพื่อจะไม่ให้ต้องลดงบประมาณรายจ่ายลง ขณะเดียวกัน ก็พยายามรักษาเสถียรภาพทางการคลังไว้ ไม่ให้ยอดการขาดดุลงบประมาณที่จะต้องกู้เงินมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณ เกินกว่าร้อยละ 20 ของยอดงบประมาณรายจ่าย

รัฐใช้วิธีขึ้นภาษีเหล้า เบียร์ บุหรี่ เพื่อชดเชยรายได้จากภาษีอากรที่ไม่ได้ตามเป้า

แต่ ในขณะเดียวกัน เนื่องจากยอดหนี้ต่างประเทศของทั้งรัฐบาลและเอกชน ยังมีน้อยเมื่อเทียบกับทุนสำรองระหว่างประเทศ รัฐบาลจึงใช้วิธีกู้จากต่างประเทศมา เพื่อการใช้จ่ายเพิ่มเติม งบประมาณรายจ่ายที่ชดเชยจากการกู้เงินจากต่างประเทศมาใช้จ่ายนั้น ไม่อยู่ใน พ.ร.บ.งบประมาณแผ่นดิน ที่จะต้องอนุมัติจากรัฐสภา แต่เมื่อถึงคราวที่จะต้องตั้งงบประมาณเพื่อชดใช้เงินต้นและดอกเบี้ย จึงจะปรากฏในเอกสารงบประมาณที่จะต้องอนุมัติจากรัฐสภา

สมัย ก่อนทำอย่างนี้ไม่ได้ เพราะยอดหนี้ต่างประเทศมีปริมาณสูงแล้ว หากกู้เงินในตลาดการเงินไม่ได้ ต้องกู้จากสถาบันการเงิน เช่น ธนาคารโลก ธนาคารพัฒนาเอเชีย และหน่วยงานของรัฐบาลต่างประเทศเท่านั้น

จากการ ดำเนินการดังกล่าว ก็สามารถคาดการณ์ได้ว่า ที่รัฐบาลต้องทำเช่นนั้น ก็เพราะการจัดเก็บรายได้จากภาษีอากรของรัฐบาล คงจะหลุดเป้าการจัดเก็บเป็นอันมาก คาดการณ์กันว่า ในปีงบประมาณ 2552 นี้ รายรับของรัฐบาล คงจะต่ำกว่าเป้าหมายประมาณ 3 ถึง 3.5 แสนล้านบาท เงินคงคลังติดลบไปแล้วประมาณ 1 แสนล้านบาท ขณะเดียวกัน ก็คาดการณ์ได้ว่า ในปีงบประมาณถัดไปคือปี 2553 รายรับของรัฐบาลก็คงจะหลุดจากเป้าอีก ในปริมาณที่เท่ากัน คือประมาณ 3.5-4.0 แสนล้านบาท

รัฐบาลจึงต้องตราพระราชกำหนดอย่างฉุกเฉิน 4 แสนล้านบาท

3 แสนล้านบาท เพื่อชดเชยรายได้ที่ต่ำกว่าเป้าหมาย อีก 1 แสนล้านบาท เพื่อนำไปคืนเงินคงคลัง

กฎหมาย อีกฉบับหนึ่งที่จะเสนอต่อรัฐสภา เพื่อขอกู้เงินฉุกเฉินพิเศษอีก 4 แสนล้านบาท เพื่อใช้ลงทุนในโครงการพื้นฐานในปีงบประมาณ 2552 และปีงบประมาณ 2553

เหตุที่ต้องตรา พ.ร.บ.เป็นพิเศษ ก็คงจะเป็นเพราะรัฐบาลคงจะคาดการณ์ได้ว่า การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลในปีงบประมาณต่อไป ก็คงจะลดลงอีก หรือไม่ก็คงจะไม่กระเตื้องเพิ่มขึ้นจากปีนี้

การที่ รัฐบาลต้องออกพระราชกำหนด และพระราชบัญญัติฉุกเฉินพิเศษดังกล่าว ก็เพราะรัฐบาลต้องกู้มาชดเชยการขาดดุลงบประมาณ สูงกว่าเพดานที่กฎหมายกำหนด ซึ่งหมายถึงการยกเว้นไม่ต้องปฏิบัติตามข้อกำหนดที่เป็น “วินัยทางการคลัง” ซึ่งเป็นเรื่องน่าห่วงมาก

จาก คำให้สัมภาษณ์ของท่านปลัดกระทรวงการคลัง ก็น่าจะพอประมาณได้ว่า ผลการจัดเก็บภาษีอากรของปีงบประมาณนี้ ก็คงจะมาจากภาวะเศรษฐกิจ จากการทำมาค้าขายของประชาชนในปีที่แล้ว ดังนั้นยอดการจัดเก็บภาษีอากรของรัฐบาลในปีต่อไป ก็จะขึ้นอยู่กับภาวะเศรษฐกิจของปีนี้ คือปี 2552 และเนื่องจากภาวะเศรษฐกิจของปีนี้ เป็นเรื่องที่ทำนายได้ว่า เศรษฐกิจจะหดตัวถึงประมาณร้อยละ 4-5 ซึ่งก็ต้องถือว่าเป็นอัตราการหดตัวที่รุนแรง คล้ายกับการหดตัวทางเศรษฐกิจในช่วงปี 2540-41

ถ้าเป็น อย่างนั้น รายรับของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2553 ก็คงจะลดต่ำลงกว่ารายรับของรัฐบาลในปีงบประมาณนี้อีก ยังนึกไม่ออกว่า ปีหน้ารัฐบาลจะสามารถตั้งงบประมาณรายจ่าย ให้อยู่ในกรอบตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ได้อย่างไร กล่าวคือ การขาดดุลไม่ควรจะเกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย หรือคิดว่า เมื่อสามารถออก พ.ร.บ.ให้อำนาจรัฐบาลกู้เงินฉุกเฉินได้อีก 4.0 แสนล้านบาทแล้วอาจจะพอ

แต่ในส่วนที่งบประมาณรายจ่ายประจำ จะไม่เกินรายรับของรัฐบาล อาจจะไม่สามารถรักษาหลักการอันนี้ไว้ได้อีกต่อไป

เหตุการณ์ทางด้านการคลังดังกล่าว น่าจะต้องถือว่า เป็นสัญญาณเตือนภัยที่ร้ายแรง อย่างที่ท่านปลัดกระทรวงการคลังออกมาเตือนว่า ท่านมีความเป็นห่วงว่า ปีงบประมาณ 2553 นี้ ประเทศของเราอาจจะพบกับปัญหา “วิกฤตการณ์รายได้”

" วิกฤตการณ์รายได้” นอกจากจะเป็นเครื่องเตือนภัยว่า ภาวะเศรษฐกิจยังมีแนวโน้มที่จะดิ่งหัวลงแล้ว ก็ยังจะทำให้การดำเนินนโยบายทางการเงิน ต้องมีข้อจำกัดมากขึ้น รัฐบาลคงต้องพิจารณาให้ถ่องแท้ว่า จะทำอย่างไร

การดำเนิน นโยบายเศรษฐกิจส่วนรวม หรือเศรษฐกิจมหภาค ตามแนวที่ไอเอ็มเอฟแนะนำ ตามการชี้นำของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของสหรัฐอเมริกา โดยการใช้จ่ายจากงบประมาณแบบ “ลดแหลกแจกแถม” หรือนโยบายการโปรยเงิน ที่ไอเอ็มเอฟกับอเมริกาเรียกว่า “money helicopter” เช่น โครงการแจกเงิน 2,000 บาท หรือแจกเงิน 500 บาท สำหรับคนมีอายุเกิน 60 ปี ทุกคน ไม่ว่าคนจนคนรวย โดยไม่ได้คำนึงถึงรายได้จากภาษีอากรที่จะไม่ได้ตามเป้าหมาย

แม้ ว่ารัฐบาลจะเตรียมออก พ.ร.บ.กู้เงิน 4 แสนล้านบาท เพื่อเตรียมไว้สำหรับการขาดดุลในปี 2552 และการขาดดุลในปี 2553 ถ้าดูจากภาวะเศรษฐกิจในปี 2552 นี้ที่มีแนวโน้มว่า จะย่ำแย่กว่าปี 2551 รายรับของรัฐบาลจากการจัดเก็บภาษีอากรในปี 2553 ก็น่าจะมีจำนวนลดลงกว่าการจัดเก็บงบประมาณในปี 2552 เงิน 4 แสนล้านบาท ที่จะขอรัฐสภาเผื่อไว้ ก็น่าจะไม่เพียงพอ แม้ว่าในยามจำเป็น อาจจะเบิกใช้จากบัญชีเงินคงคลังที่มีอยู่ที่ธนาคารแห่งประเทศไทย

เงิน จำนวน 8 แสนล้านบาทนี้ รัฐบาลอธิบายว่า จะออกเป็นพันธบัตรขายให้กับธนาคารพาณิชย์ เพื่อดูดซับสภาพคล่องที่ธนาคารพาณิชย์มีอยู่ส่วนหนึ่ง และถ้าไม่พอ ก็จะขอให้ธนาคารแห่งประเทศไทย รับซื้อไว้ส่วนหนึ่ง

ใน ส่วนที่ให้ธนาคารแห่งประเทศไทยรับซื้อไว้ ก็เท่ากับเป็นการเพิ่มปริมาณเงินในตลาดให้มากขึ้น ภาษาชาวบ้านถือว่า เป็นการพิมพ์ธนบัตร ในที่สุด ปริมาณเงินที่มากขึ้นนี้ ก็จะไหลกลับไปที่ระบบธนาคารพาณิชย์ ทำให้สภาพคล่องในระบบธนาคารมากขึ้นอยู่ดี ซึ่งสามารถคำนวณได้ เมื่อรัฐบาลแถลงรายละเอียดนั้นมาให้ ในขณะนี้ยังไม่ทราบ

เมื่อทางกระทรวงการคลังเปิดเผยข้อมูล และวิธีดำเนินนโยบายการคลังออกมาเช่นนี้ ก็พอสรุปได้ดังนี้

1. ฐานะการคลังของประเทศเข้าขั้นวิกฤตแล้ว เพราะรัฐบาลไม่สามารถปฏิบัติตามกฎหมายที่กำหนด กล่าวคือ การชดเชยงบประมาณขาดดุล ไม่ควรเกินร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่าย การที่รัฐบาลเลือกวิธีออกพระราชกำหนดขอกู้เงินเพิ่มเติม 4 แสนล้านบาท เพื่อนำมาชดเชยการขาดดุลงบประมาณในปี 2552 3 แสนล้านบาท และนำไปคืนเงินคงคลัง 1 แสนล้านบาท แทนการตัดงบประมาณรายจ่ายและเพิ่มภาษี เพื่อให้การขาดดุลงบประมาณยังอยู่ในกรอบของวินัยทางการคลัง

ถ้า จะดูภาวะทางเศรษฐกิจในภายภาคหน้า ก็ยังไม่เห็นแสงสว่าง ภาวะเศรษฐกิจจะหยุดการชะลอตัวลงเมื่อใด การคาดหวังว่า เศรษฐกิจจะหยุดการชะลอตัวในปี 2554 ก็ดูเป็นความหวังที่เลื่อนลอย

2. การดำเนินนโยบายเศรษฐกิจมหภาค จะมีความยากลำบากมากขึ้น ไม่ต้องพูดถึงว่า รัฐบาลจะตั้งงบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น แม้จะรักษางบประมาณรายจ่ายเท่าเดิม ก็ยังยาก หากจะทำ ก็ต้องหาทางขึ้นภาษี เพื่อโอนเงินจากประชาชนมาให้รัฐบาลมากขึ้น ซึ่งก็ไม่น่าจะเป็นไปได้ในภาวะเศรษฐกิจเช่นนี้ และการเมืองแบบนี้

3. รัฐบาลชี้แจงว่า เมื่อรัฐบาลกู้เพิ่มขึ้นอีก 8 แสนล้านบาทแล้ว ถ้าเศรษฐกิจหยุดหดตัวในปี 2554 ยอดหนี้ของรัฐบาลจะขึ้นไปเป็น 61 เปอร์เซ็นต์ ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ พอๆ กับตอนปี 2542 เมื่อรัฐบาลโอนหนี้ของกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ มาเป็นหนี้ของรัฐบาล คราวก่อนนั้น ธนาคารแห่งประเทศไทยทำพัง เพราะไปต่อสู้กับกองทุนเก็งกำไรเพื่อพยุงค่าเงินบาท แต่คราวนี้ไม่รู้ใครทำ แต่ผลเหมือนกันคือ ประเทศชาติมีหนี้สินเมื่อเทียบกับจีดีพีพอๆ กัน การตั้งใจจะรักษายอดหนี้สาธารณะไว้ให้ต่ำกว่าร้อยละ 50 ของจีดีพีทำไม่ได้แล้ว

4. ถ้าจะต้องลงทุนในโครงการพื้นฐาน ซึ่งคงต้องรีบเร่งก่อนจะมีการเลือกตั้ง ก็คงต้องกู้จากต่างประเทศทั้งหมด การกู้จากต่างประเทศ ก็คงยากขึ้น เพราะ “ความน่าเชื่อถือ” ของประเทศลดลง เพราะมีทั้งปัญหาทางเศรษฐกิจ ปัญหาฐานะการคลัง และปัญหาการเมือง ถ้าสามารถกู้ได้ ก็คงต้องเสียดอกเบี้ยแพงขึ้น เอกชนก็คงจะกู้จากต่างประเทศยากขึ้น ถ้าใครกู้ได้ตอนนี้ ก็เริ่มกู้เสีย ในภายภาคหน้า จะยิ่งกู้ยากขึ้น